摆脱危机有赖于财政 大规模投入社会性基础设施

本文的题目和构思来源于林毅夫所引发的一场争论。

在刚刚结束的夏季达沃斯论坛上，“铁公鸡”成为靶子，而且不出意外，有关争论很快延烧到网络世界。林毅夫教授9月11日在论坛上表示，“摆脱经济危机有赖于基础设施大规模投入”。第二天，搜狐网在首页上刊出童大焕的文章，题为“林毅夫的投资卫星是对中华民族犯罪”。与此同时，李稻葵和韩志国也就“四万亿”的利弊隔空交战。

面对经济危机，政府绝对应该出手，而且当今中国政府也有足够的财力出手。关键在于，政府应该如何出手？从小处说，这关涉到政府职能的改革（其实这已经不是小事了）；从大处说，这关涉到中国社会经济发展模式的战略性调整。

为此，笔者以一个社会政策研究者的身份，冀图发出一点声音。为了摆脱表层和深层的危机，政府财政的确应该强化对“基础设施”建设的支出，但是我这里的“基础设施”，并非林毅夫教授口中“物理性”的“基础设施”（physical infrastructure），而是国际社会发展研究领域通称的“社会性基础设施”（social infrastructure）。

凯恩斯主义的九阴真经

中国的社会经济发展正面临着严重危机，这一点已成共识，不必细表。这一危机，表层表现为“保增长”的艰辛，深层的表现则是中国既有经济增长模式的难以为继。对于当政者来说，如何推进中国经济发展模式的转型，尽管现在可以说一说，但毕竟是以后的事情；但是如何应对表层危机，则迫在眉睫。

很多人应对危机的反应都是出自本能，政府也很少例外。在改革开放时代，中国政府应对经济增长危机的一大本能反应，就是某种简化版的“凯恩斯主义”，美其名曰“积极的财政政策”，俗称“铁公鸡”政策，即通过政府财政大规模投入物理性基础设施建设（铁路、公路和机场）来刺激经济。早有2008年四万亿的“大铁公鸡”，现有2012年的一万亿“小铁公鸡”。当然，凯恩斯主义还有货币政策的招数。这些招数及其背后的内功心法，早已不再是武功秘籍。各国政府在面对经济危机时将这些招数使将起来，也早已烂熟于心了。

然而，凯恩斯主义的内功心法及其武功套路，实则包含着不少损害市场肌体的隐患。如果一味地强行修炼，很有可能自断经脉，走火入魔。对此，早有哈耶克和弗里德曼等西方新自由主义大师们加以拨正，今有中国各路经济学高手予以拆解。旁观这一江湖上的刀光剑影，笔者深为新自由主义的纯正内功所折服，但也首肯凯恩斯主义确有瞬间勃发的神奇功力，宛若梁羽生《云海玉弓缘》中练就邪派神功但却非恶人的厉胜男。

姑且不论哈耶克主义与凯恩斯主义在武学修为上的是是非非，笔者赫然发现的是另外一番江湖景象，即中国凯恩斯主义者所习者，竟不是凯恩斯主义武功秘籍的全本，而只是三分之二本，宛若金庸笔下的九阴白骨抓；而遗漏的三分之一，凯恩斯主义的“福利国家”理念，实则是其玄妙内功的根基部分，恰似九阴真经。从内功心法讲，凯恩斯所主张的“积极财政政策”，绝非仅仅指向物理性的基础设施，而更多地是指向福利国家的建设。从武功招数上说，有两大武林高手曾将凯恩斯主义中最为纯熟的内功徐徐发出，终于练就了福利资本主义的强健身躯，走出了万丈深渊。这两大高手，一个名唤美利坚，另一个名唤英吉利。1930年代，美国政府竟然在大萧条时期，力推新政，开始建立了美国式的福利国家。1942年，英国在第二次世界大战战况胶着之际，发表了《贝弗里奇报告》，并在二战结束后的第二年（1946年）就推出《国民保险法》和《国民健康服务法案》，建立了社会保障制度和全民公费医疗制度（即NHS）。

练就九阴白骨抓，当然也能在江湖中呼风唤雨一时，但不仅不可持续，反而有走火入魔之虞。凯恩斯主义在当今中国的境遇，就是如此。当今中国政府有一定的内功底子，具体表现为拥有一定的财政支出能力和潜力。然而，如果将本来多息尚存的功力瞬间集中于“铁公鸡”的更新换代，难免成为自毁经脉之举。

福利国家是市场经济的“社会性基础设施”

谈起福利国家，很多奉哈耶克主义为圭臬的经济学家都会露出鄙夷之色。在他们看来，福利国家的建设必定意味着国家官僚体系的膨胀，个人选择权与责任感的侵蚀，从而压碎市场机制运行的基石。近来由南欧国家触发的欧债危机，似乎更加坐实了这一看法。

这样的看法并非全无根据。实际上，笔者对哈耶克的思想一向心仪，其中也包括他对福利国家弊端的分析。在福利国家发展的历史上，的确有一段时期，社会政策的实施呈现极强的行政化之势，以“命令与控制”为特征的公立官僚机构主宰着公共服务的筹资和提供。此种行政化的福利国家自然是对市场体系的损害。这种情形在中国也存在。君不见，在推进中国医疗体制改革的过程，有一种强烈的呼声发自体制内以及与之有千丝万缕关系的某些专家，即政府应该主导基本的医疗服务，要确立公立医疗机构在医疗服务体系中的主导地位，政府应该对公立医疗机构从筹资、支付、运行和评估等各个方面，实施全环节、全方位、全天候的管理。

但是，值得深思的是，正如市场制度本身正处于持续不断的自我改革与完善之中，福利国家也是如此。自1970年代受到石油危机冲击之后，福利国家在很多国家都走上了自我改革与完善的道路。福利国家改革的内容林林总总，但大趋势之一就是在公共服务中引入一些精巧的市场机制，从而让民众在公共服务领域也能享受到“选择与竞争”带来的好处。与此同时，国家在福利筹资方面依然承担主导型责任，从而在提升个人自由与责任的同时依然维持国民的公共福利水平。在中国医改领域，笔者历经八年抗战，始终不渝地反对以“命令与控制”模式主导医改，坚决医改主张走市场化的道路，即国家在筹资方面主导全民医疗保险的建设，然后通过医疗保险对医疗服务进行集团性购买，同时大力推进医疗服务体系走向多元竞争的格局。

简言之，福利国家的发展完全可以走上自由主义之路，与市场体制的良好运行并不相悖。正如马克思根本料想不到资本主义有了今天的发展一样，哈耶克也没有预想到福利国家有了脱胎换骨的改造。二十一世纪的哈耶克主义者，也应该与时俱进了。

所以，中国在今天要摆脱危机，必定有赖于财政大规模投入社会性基础设施。尽管很多中国的经济学家其实并不反对此举。他们大力主张政府健全社会保障制度，并视之为改善中国收入分配不均衡的必定之策，视之为政府职能转型的必然之举，视之为中国经济社会发展模式转型的必由之路。但是，对于应对当前中国所面临的经济下行之局面，他们大多认为政府财政投资于“社会性基础设施”，是远水解不了近渴。

此种观点大体不错，但也不可一概而论。在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型社会政策”（developmental social policy）或“积极的社会政策”，是一个热点。这就是说，在各种各样的社会政策，的确存在一些能够推动经济和社会协同发展的社会政策。对于“稳增长”来说，社会政策并不一定都是远水。

笔者前些时候提出的推进“全民健康保险”（简称“全民健保”）之策，就是这样一种“近水”。作为一种“发展型社会政策”，全民健保的思路非常简单，即废除现行城镇职工基本医疗保险，转而由国家财政出资，加上国民缴费，建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年500元，而国民健保费可以设定在每人每年200元（低收入者免予缴费），两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平，所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平，即大约75%上下的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局，代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务，而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外，民营健康保险也有足够的空间获得发展。

全民健保的构想不仅能让现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来，而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题，例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续等等。更为重要的是，只要建立全民健保制度，当年就能对经济增长产生立竿见影的促进效果。这是因为，走向全民健保的第一步，就是立即停止城镇职工医保的缴费。具体来说，这意味着，原本大约1000亿元的职工个人缴费得以中止，直接变成了职工们的现金收入，极其有望当年转化为消费；原本大约3000亿元的单位缴费也得以中止，极其有望帮助所有的企业渡过经济难关，同时也降低企业社会保险缴费费率的总水平，而中国社会保险缴费水平之高绝对处在世界第一集团之列。此外，现有城镇职工医保基金还有大约1500亿元的个人账户结余，也完全有望释放为当年消费，而不必让参保者为这些沉淀资金的不断贬值而发愁了。

推进全民健保，意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出，大约占中国政府财政支出总额的5%。这一笔“积极财政政策”，看起来并不那么给力，仅为“小铁公鸡”政府支出的支出，但在短期内相当于综合性的减税计划，绝对可以为“稳增长”助一臂之力；在中期内可以帮助医疗保险体系的完善；在长期内可以成为中国社会经济发展中制度建设的一个典范，其意义不亚于伦敦奥运会开幕式中英国人所炫耀的NHS。

摘自—21世纪经济报道