中央提出“先立后破”理念，极其重要

论“先立后破”

——解读政治局会议“先立后破”理念并对五大领域的分析

李 锦

作为中央经济工作会议的“前哨”会议的中央政治局会议，多个维度有新的提法。“以进促稳”“先立后破”是这次政治局会议最重要的信号，背后的根本逻辑在于我国目前最需要做的是维持中速发展，在发展中解决问题，在发展中保持稳定。中央政治局会议提出“以进促稳”“先立后破”信号，是经济工作方法论范畴。对此，我们需要充分认识。

“破而后立”是一个成语，另一个成语“不破不立”，即不打破旧的，就不能建立新的。中央提出“先立后破”，表明政策上不能急于求成，是一种通过培植增量逐渐化解存量的思路。“先立后破”的意思是先把新的体系建立起来，支持新体系的发展，减少对于旧体系的支持，引导旧体系中的资源逐渐向新体系中注入。重要的是“后破”，不要“先破”。“先立后破”的好处是可以兼顾社会的稳定，不会造成巨大的经济动荡，但是坏处是变革见效比较慢。有些改革不得不暂时慢下来。当然，这是就一般情况而论。

上个世纪90年代的国企改制是“先破后立”的案例。当时通过国企改制带来的下岗潮给社会带来巨大的动荡，一代人成为时代的牺牲品。最近中央表达要“先立后破”，是纠正运动式减碳中提出的。不能在确保企业和居民有足够能源保障之前，就急剧减少化石能源的使用，从而危害整体经济发展。

现在提出“先立后破”，显然重点不在于“先立”，而在于“后破”。在很多省份，房地产的教训是明显的，新的办法没有形成，就让其陷入困境，带来极大的被动。

“先立后破”说白了，就是不要“一刀切”“硬着陆”式处置，而要充分做足、做细方案，有序连贯衔接，尽量减少高烈度冲击及经济资源耗费，提高有效性和精准度。起码，很多地方在五个问题上是有教训的。“先立后破”，也要从这五个方面做起。现在就这五个方面在2024年的思路提出看法。

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第一个问题，是生态环境问题

“先立后破”观念产生的直接来源，是生态环保或者说双碳领域。我们知道，曾经一度过于激烈的生态治理，导致出现了缺电问题。《求是》刊登过总书记在全国生态环境保护大会上的部分讲话，也就是《推进生态文明建设需要处理好几个重大关系》一文，最后一段是这么说的：“实现碳达峰碳中和，等不得也急不得，不可能毕其功于一役，必须坚持稳中求进、逐步实现，决不能搞‘碳冲锋’、‘运动式减碳’。要立足国情，坚持先立后破，加快规划建设新型能源体系，确保能源安全。”研究能源的需要注意，火电（传统能源）的上限，就是可再生能源的上限；壮大新能源，需要先壮大火电（传统能源）。新能源没有上来，就让煤炭停止开采。在北方几省，都有表现。还比如长江经济带强调生态保护，就不能上新的基建项目。

2022年3月5日，习近平总书记在参加全国人大五次会议内蒙古代表团审议时强调：“绿色转型是一个过程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能够未立先破”“实现‘双碳’目标，必须立足国情，坚持稳中求进、逐步实现，不能脱离实际、急于求成，搞运动式‘降碳’、踩‘急刹车’”。有些地方，只讲政治，不讲经济，以政治表现代替经济规律，其政绩观使得地方经济陷入死胡同。最后，是总书记一再批评，才扭转这种现象。教训何其深刻！

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第二个问题，是制造业转型问题

面对新一轮科技革命和产业变革以及大国间的战略博弈，我国加快推进新型工业化、建设现代化产业体系，关键是以科技创新推动产业创新，对于新旧动能转换期的中国经济而言尤为重要。要"立"的应该是高新科技和高附加值的产能，比如大飞机、高铁、半导体制造、新能源等等，“破”的应该是传统过剩产能。但是更多的是传统产业转型升级问题。吃得好，是我们的追求，但是首先是吃得饱，不能饿着肚子吃海参鲍鱼。提升中国产业链和供应链的韧性与安全水平对于应对全球经济不确定性、提高经济整体抗风险能力具有至关重要的意义。应通过多方面措施努力达成这一目标。制造业和服务业中的传统产业。近年通过货币政策、财政政策和产业政策，加大了对符合经济转型升级、绿色低碳等要求的行业的支持力度，但从稳增长、稳就业等角度来看，传统产业又很重要。更好平衡优惠政策和资源的投向，将有助于经济行稳致远。决策有个短期和中长期问题，中长期当然是要进行动能切换，通过“现代化产业体系”“新质生产力”构建“科技-产业-资本”的新循环，但这是10年、20年甚至更长时间需要做的，眼下还是要保证传统产业的旧循环别断了链条，别忘了就业，这是个逐步过渡过程。

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第三个问题，是房地产问题

对房地产领域，一方面要守住不发生系统性金融风险的底线，满足不同所有制房企合理融资需求，另一方面要加快构建以“三大工程”建设为代表的新发展模式，构建房地产发展新模式。过去的教训是房子不让炒了，但是房企债务风险、期房烂尾风险、房地产销售和投资持续低迷等接连出现，而且对财政、金融、经济与社会生活等各方面都产生了重大影响。

显然，房地产要实行租卖两条线，也叫双轨制。人人都买房、家家都买房，不是中国特色。我们是社会主义国家，社会保障是我们的任务。保障性租赁房制度没有“立”起来，就采取一系列过度的限购政策，中央并没有要这样搞呀。看来，要化解当前房地产风险，首先要解决“立”的问题，加快保障性住房、城中村改造和“平急两用”公共基础设施“三大工程”建设。在此基础上，有几个重要抓手：一是做好“保交楼”工作，加强对房企的预售资金监管，防止期房烂尾，保障购房者的合法权益；二是防止健康房企出现流动性紧张，要一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，解决民营房企面临融资难问题；三是提振居民购房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持刚性和改善性住房需求。四是可以组建住房银行，收购开发商的土地和商品房库存，用于租赁房保障房。开发商拿到资金限定必须进行保交楼，这样可以防止烂尾。房企回款有多余资金，可以用于拿地，土地财政就会恢复，地方债务压力就能缓解。收购的库存商品房和土地用于租赁房，有助于改善民生，实现租购并举的新模式。这样做，既能对冲房地产投资下滑，又能改善居民居住条件。

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第四个问题，是地方债务领域

要继续推进防范化解地方政府债务风险工作，硬化地方债务约束，防止隐性债务化而不绝。7月的政治局会议提出“一揽子化债方案”后，各地积极通过财政化债和金融化债等方式推动区域内隐性债务化解。其中，特殊再融资债券超预期发行，截至12月8日，全国共有27个省份累计发行特殊再融资债券13770亿元。但从更长远的角度来看，特殊再融资债券化债主要缓解的是当前风险，仍有必要通过体制机制的联动改革抑制隐性债务产生的土壤。预计隐债化解工作将继续推进，不排除2024年继续发行特殊再融资债，更重要的是建立同高质量发展相适应的地方债务管理机制，部分债务高风险地区举债可能受到限制。在稳定宏观税负的同时，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题是根本。这个问题，同样存在““先立后破”的理念。

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第五个问题，消费问题

消费是“先立”的关键环节。这次政治局会议对消费的表述着重于和投资的循环关系，这在过去几场关键的会议中属于首次。政治局会议表示“要着力扩大国内需求，形成消费和投资相互促进的良性循环”，相较于2023年7月政治局会议“发挥消费拉动经济增长的基础性作用……要更好发挥政府投资带动作用”和2022年12月政治局会议的“充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用”明显更进一步。这表明政府已经认识到当前经济可能存在的产能过剩问题以及消费不足问题，后续可能会在解决供需不匹配的问题方面适度布局。消费不足问题实际上是我国在经济转型阶段必须面对，并做出一定突破的领域。因为过去我们政策对激发消费动能的手段不多，很多问题需要论证以及谨慎推行，这就令消费的培育可能是一个过程，也就属于政治局会议中“先立后破”的“先立”部分，需要传统稳定经济的投资手段来保驾护航。但考虑到政治局会议对消费和投资更为整体性的表态，后续也可能有一些研究相对成熟的政策推出来稳定消费，比如家电家具领域的“以旧换新”等。而在2024年经济的实际运行中，如果消费的恢复仍有一些波动，我们认为政策在将消费定位不断提高的过程中，会有更多增量政策出台。

我们注意，政治局会议明确要求“增强宏观政策取向一致性”。这一点对后续经济政策的制定与经济工作的落实，与“以进促稳”“先立后破”是吻合的。在党中央集中统一领导之下，未来各政府部门的宏观政策取向一致性有望显著提高。

我们也注意，政治局会议对于“安全”着墨多，再提“高水平安全”，并与“高质量发展”并列。未来经济政策中，与安全相关的考量将更为突出。“安全”的重要性不言而喻，那么“稳定”的重要性也不言自明。

显然，我们得出一个感觉，经济铺排从中长期目标上转移更多力量到短期目标，当前刺激经济的力度也会更大。虽然说过去我们反对“唯GDP增长”的模式，但当下最需要的就是经济增长。以前讲的目标、方向、措施都是对的，没有错，也不能放弃。不过，眼前的经济增长要求更为重要。

实际上，“先立后破”不是第一次被提及的工作方法论，我国长期改革过程中形成的“摸着石头过河”以及 “渐进试点”等做法就是“先立后破“的方式。2021年中央经济工作会议也提过这个表达：“必须坚持稳中求进，调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。必须加强统筹协调，坚持系统观念。”不过，现在在中央政治局会议上被列入纲领段落，成为旗帜性语言，就格外让人关注了。

在改革方面，尽管此次政治局会议没有突出“两个毫不动摇”，但还是将“改善社会预期”作为明年政策基调之一。在近几天的中央经济工作会议上肯定会得到充分强调。

我们认为，改革开放在8日的会议上强调得不多，可能其推进力度或有赖于顶层设计的调整，二十届三中全会如何谋篇布局，更值得重点关注。这就不在这篇文章的范围了。

摘自-李锦解读国资政策与新闻