深圳城市更新过往成绩如何？未来应该如何做？

专家这样说……

4月23日，“2021中国城市更新创新发展（深圳）峰会”在深圳举办，包括住房和城乡建设部总经济师杨保军、住建部原总工程师陈宜明、住建部原政策研究中心主任秦虹、经济学家李义平、深圳市规划国土发展研究中心副总规划师、城市和区域发展研究所所长李江在内的多位专家学者，均在峰会现场作出了主题演讲。

其中，深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江在其《创新驱动下的城市更新——深圳先行试验》的演讲中，提到了以下几个观点和对应规划：

一，实现深圳未来的发展目标离不开空间的支撑，然而深圳的土地面积仅仅是北京的1/8，上海的1/4，现在的土地开发度已经达到了50%，这意味着一个城市科学合理的规模越过了警戒线，所以说，未来深圳的发展，就是以调结构和提品质为要点；

二，深圳城市更新在发展过程中也存在一些问题，比如结构的问题——更新的功能结构失衡进一步加剧，商业建筑及新型产业用地比重上升，工改商、工改居远大于工改工比例，更新方式仍以拆除重建为主，综合整治实施力度不足，更新项目总体统筹不足，空间碎片化问题越来越明显等等；

三，深圳不到两千平方公里的土地上，生活着两千多万人口，居住的压力是非常大的。

所以，“十四五”期间，深圳的城市更新居住用地供应不少于4平方公里，更新和整备完成商品住宅供应量不少于2500万平方米，规划筹集公共住房和配套宿舍不少于600万平方米，这是为了大量提供住宅，缓解居住压力；

四，深圳的商业加上办公写字楼的体量现状有1.6亿平方米，对比一下大家就知道，这个体量相当于新加坡的10倍，香港的7倍，东京的1.2倍，和上海持平。可是我们的GDP这两年刚刚超过香港和新加坡，相当于东京的40%，纽约的35%左右。

这么大的体量，而我们的GDP量和别人相差还有一大截，反过来说，我们的商业办公空间的低效利用程度非常高；

五，深圳规划的商业+办公写字楼的体量还有1个亿平方米，现状是1.6个亿，加上这1亿，大家想想量有多大，整个深圳放眼望去都是写字楼，所以这造成了新的空间浪费，没有这么多的需求，这里面某种程度上也存在着市场的盲目性；

六，就办公写字楼这一点而言，2020年第四季度，深圳写字楼的空置率是27.9%，四个一线城市里排名第一，这两年来看深圳写字楼的空置率一直是排在第一的，10%之内是正常情况，超过10%就不正常，超过20%就是极其不正常；

七，深圳的M0制度——“十四五”期间对M0将严格控制，将由十三五的675公顷下调至350公顷，因为回顾检讨来看，我们的M0用地，形态和业态和现在的商业写字楼是一模一样的，容积率偏高，基本上服务对象已经脱离了工业业态，而且空间分局上比较分散，市场接受度低，空置率也比较高，租售成本却大幅上升。

M0出来之后，一方面挤压了原有的工业空间，另一方面对商业写字楼的空间挤压也非常大；

八，工业是我们发展的重中之重，如果我们把深圳的制造业外迁到东莞、惠州甚至是其他地方，用不了多久，深圳的创新也会随之而去。

现在大家提起深圳都知道，深圳是中国最具创新活力的城市，而如果制造业走了，创新也走了，剩下的商业、居住、还有一些空着的写字楼，这个城市在世界城市中，还有什么价值可谈；

九，商业办公上，深圳是严重过剩，低效利用。所以我们现在要赶快止损，调整节奏，调整未来更新的方向；

十，深圳接下来在城市更新上马上要做的事，其中一个就是进一步明晰政府与市场关系。深圳城市更新最重要的一句话就是“政府引导、市场运作”。深圳城市更新的主力军就是广大的开发商，给予市场足够的活力。

虽然城市更新推进得都比较理想、也都比较快，但是也出现了一些该政府做的事推给了市场，市场做的事政府又插手做。所以接下来要明晰哪些事是政府做，哪些事是市场做。

【以下为深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江演讲实录】：

大家早上好！

我作为最后一位演讲的嘉宾，在这里我想介绍一下我们深圳在十四五期间城市更新的思考和建议。分为三块内容：

一、新机遇、新挑战。

2019年对深圳来说是利好之年，2月18日国家颁布了《粤港澳大湾区总体规划纲要》，深圳作为4个核心城市，国家给深圳的定位非常高。在8月18日国家又颁布了社会主义示范区的若干意见，为深圳描述了未来发展的蓝图——2025年建成国际化、现代化的创新型城市，2035年建成具有全球影响力的创意创业创意之都，本世纪中叶成为竞争力、创新力、影响力卓著的城市。

但是，实现目标离不开空间的支撑。深圳的土地面积仅仅是北京的1/8，上海的1/4，现在土地开发度已经达到了50%，这意味着一个城市科学合理的规模越过了警戒线。这两年国土空间规划也划出了三条高压线，三条线之后能够开发使用的新增的用地资源已经非常少了，所以说，未来深圳的发展就是以调结构和提品质为要点，构建一核多新网络化的城市空间体系，优化城市空间的资源配置。

“优化”二字对于深圳来讲意味非常深远。总书记来深圳考察时，也提到深圳要加大在粤港澳大湾区的核心引擎功能，核心引擎就是科技创新。

我们在“十四五”期间也提出，2025年深圳GDP达到4万亿元，创新能力跻身于全球城市，新经济发展在国际领先，要让深圳的经济在全球占有一席之地，那我们深圳的产业、科技创新绝对不能落后，而扶持经济发展离不开产业空间。

还有，社会主义示范区提出打造民生幸福标杆，提出“七个有之”的发展要求，幼有所育、学有所教、病有所治、老有所养等等，要完成“民生七有”的标杆要求也需要大量的空间来支撑。

综上所述，深圳需要空间的地方太多了，一方面要解决民生，一方面要促进产业发展，而新增的空间又不足怎么办？只有城市更新。

城市更新对深圳来说是未来今后发展的主要途径，经过十多年的发展，深圳城市更新在发展过程中也存在一些问题，比如结构的问题，更新的功能结构失衡进一步加剧，商业建筑及新型产业用地比重上升，工改商、工改居远大于工改工比例，更新方式仍以拆除重建为主，综合整治实施力度不足，更新项目总体统筹不足，空间碎片化问题越来越明显等等。

还有就是更新整备融合的问题，土地整备也是深圳的“特产”，过去土地整备是起源于土地征收，今天来说，深圳可收储的用地不多，基本上都是建成区，所以空间上重叠问题逐步显现，更新准备补偿标准、容积管理规则也存在着不一致性，影响了开发的公平性等。

二、新形势、新探索

1、深圳接下来要控节奏，放慢拆除重建类更新步伐，鼓励开展有机更新。刚才杨总也用了很多城市案例讲了有机更新的好的做法，我们的“十四五”期间，拆除重建和土地整备的低效用地再开发控制在10平方公里，完成综合整治用地不少于45平方公里。

城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建，“十四五”期间更多推崇的是有机更新。

2、是调结构，要大幅度增加居住空间，通过计划的调节、规划的调整等等，想尽一切办法来提高居住用地的供应量。大家都知道，深圳不到两千平方公里的土地上，生活着两千多万人口，居住的压力是非常大的。

所以，“十四五”期间，城市更新居住用地供应不少于4平方公里，更新和整备完成商品住宅供应量不少于2500万平方米，规划筹集公共住房和配套宿舍不少于600万平方米，这是为了大量提供住宅，缓解居住压力。

调结构的第二点，是要严格控制商业办公空间供给，减少商业办公供应，控制工改商的规模，严控居住地块调整为居住、办公混合功能等，调节商业+办公的用地供给节奏。

大家是不是感到很突然，为什么要做这样的一个改变？

有一组数据，深圳的商业加上办公写字楼的量现状有1.6亿平方米，这个量对比一下大家就知道，这个量相当于新加坡的10倍，香港的7倍，东京的1.2倍，和上海持平。可是我们的GDP这两年刚刚超过香港和新加坡，相当于东京的40%，纽约的35%左右。

这么大的体量，而我们的GDP量和别人相差还有一大截，反过来说，我们的商业办公空间的低效利用程度非常高。

同时还有一组数据，深圳规划的商业+办公写字楼的量还有1个亿，现状是1.6个亿，加上这1亿，大家想想量有多大，整个深圳放眼望去都是写字楼，所以这造成了新的空间浪费，没有这么多的需求，这里面某种程度上也存在着市场的盲目性。

我们规划的宏观统筹和引导在某些方面是失灵的，就办公写字楼这一点而言，2020年第四季度，深圳写字楼的空置率27.9%，一线城市排名第一，这两年来看深圳写字楼的空置率一直是排在第一的，10%之内是正常情况，超过10%就不正常，超过20%就是极其不正常。

还有就是深圳的M0制度。“十四五”期间对M0将严格控制，将由十三五的675公顷下调至350公顷。

我们的MO供应从十二五开始到十三五的供应量是偏大的，每年供应规模是35公顷，接近工业用地规模的一半。当初设置M0的制度是为了降低优质的工业企业需要研发、办公和总部的时候提供的方便，降低成本享受工业地价。

但这个制度出台之后，这十年来，回顾检讨，我们发现这个制度走偏了，也就是说，在市场和政府的共同努力下，把这么好的经念歪了，出现了偏差。我们的M0用地，形态和业态和现在的商业写字楼是一模一样的，容积率偏高，基本上服务对象已经脱离了工业业态。而且空间布局上比较分散，市场接受度低，空置率也比较高，租售成本却大幅上升。

M0出来之后，一方面挤压了原有的工业空间，另一方面对商业写字楼的空间挤压也非常大。

十三五期间，通过城市更新提供的M0大概是1151万平方米，后面还有10平方公里的商业办公用地要供应，所以将来深圳的这个结构令人堪忧。虽然说深圳城市更新模式得到了全国人民的认可，都在学习，但是我作为一个本地的规划师看到的是问题。

第三方面，为了扶持本土深圳的先进制造业工业的发展，刚才秦老师也讲了很多经济赋能城市更新，其实深圳这两年特别是2020年以来非常重视先进制造业的发展，想尽一切办法给制造业留住空间，于是我们2020年打造了“双百”，一是保留提升100平方公里工业区，近五年这一百平方公里是不能动的，另外就是通过改造、整备100平方公里的工业区，这两个100平方公里是先进制造业发展的空间保障。

3、是促融合，融合城市更新和土地整备二次开发的手段进行融合。这次在“十四五”规划编制中，我们将城市更新和土地整备放在一个规划里编制，也在这个规划中提出了更新整备融合试点片区，作为更新整备融合创新政策试点区域的封闭运行案例，也通过试点看看在两个政策当中找出一些突破口，在未来的更新政策的调整当中，尽可能地将更新和整备两个政策打通，形成完美的结合。

4、保民生，这个就不用重复说了。

5、强立法，持续完善城市更新政策顶层设计，今年年初，我们编制的《深圳经济特区城市更新条例》终于出台了，算是全国第一个城市更新立法的政策。在立法层面上完成了城市更新的顶层设计，最主要的一点，是这个政策中很多内容是前几年的政策集大成者，最关键一点就是建立了个别征收模式。

对于老旧住宅区、城中村合法住宅及住宅类历史违建，通过调解、行政诉讼强制征收来保障城市更新的实施。尽管实施有一些争议，但是正面的反馈是多于负面的。

最后再谈一下深圳的“十四五”期间，不仅是“十四五”，深圳在今后相当长的时期要做的几件事。

首先是“保民生”，优先补齐全市公共服务设施短板，实现“民生七优”，促进全市域公务设施均衡布局。

第二是“提居住”，深圳的居住用地占了23%，但是从建筑量上来说是占40%，这个量也不低了，但是深圳的人口一直一个谜，没有准确的数字，户籍人口400多万，常住人口统计是1300多万，实际居住深圳的人口早就超过2000万，来了就是深圳人，来了之后我们要提供各种提供各种民生设施，满足生活需求，这个压力有多大可想而知。

第三“优工业”，工业是我们发展的重中之重，美国的前商务部部长说过，谁要是今天放弃了先进制造业，明天会被摒弃在创新大门之外。如果我们把深圳的制造业外迁到东莞、惠州甚至是其他地方，用不了多久，深圳的创新也会随之而去。

现在大家提起深圳都知道深圳是中国最具创新活力的城市，而如果制造业走了，创新也走了，剩下的商业、居住、还有一些空着的写字楼，这个城市在世界城市林中，还有什么价值可谈？

第四是“控商办”，商业办公，深圳是严重过剩，低效利用。学术界有一个词叫空间再生产，也就是说我们挖掘当地的自然条件，让空间发挥更大的价值，可我们现在商业办公严重过剩，某种程度上是空间在浪费，所以我们现在要赶快止损，调整节奏，调整未来更新的方向。

最后，从政策方面再讲几条深圳马上要做的事，

一个就是进一步明晰政府与市场关系，深圳城市更新最重要的一句话就是政府引导、市场运作。深圳城市更新的主力军就是在座的广大的开发商，给予市场足够的活力。虽然城市更新推进得都比较理想、也都比较快，但是也出现了一些该政府做的事推给了市场，市场做的事政府又插手做。所以接下来要明晰哪些事是政府做，哪些事是市场做。

第二个就是持续完善城市更新配套政策，更新条例出来后，那只是个纲，我们需要在新形势、新的发展格局下不断完善，解析来围绕城市更新条例有很多做法。

第三是加强城市更新、土地整备和棚户区改造等政策的衔接和统一。

第四是统筹协调城市更新与空间规划、法定图则的编审管理。包括总体规划、分区，其实核心内容就是城市更新，我们一直在说，未来深圳的总体规划有没有必要编，如果有必要编可能就是城市更新的总体规划。

谢谢大家，我的介绍就到这里。

摘自-楼评