城镇化之路

我国城镇化的发展空间

《21世纪》：中国的城镇化进程目前处于什么阶段，未来还有多大发展空间？

诸建芳：我认为，中国城市化率仍将快速增长。一般而言，中国城市化率由30%到70%的阶段是城市化进程加速的阶段。中国城市化进程自1978年之后步入加速轨道，城镇人口增速反超农村，并保持至今。1992年至2010年，以建立经济开发区、城市建设和改造，以及小城镇发展为主要驱动力，我中国城市化率由27.5%提升至50%，年均增长1.3个百分点。

目前中国城市化进程正步入第二个加速阶段，预计2010年至2030年，中国城市化率将完成由50%至70%的跨越。据2011年第六次人口普查，2010年中国城市化率达到了49.95%。按照发达国家城市化率超过70%后减速的经验，中国的城市化水平还有大约20个百分点的快速提升空间。中国社科院“中国经济增长与宏观经济稳定”课题组对中国未来城市化进程的推进速度进行了测算：2016年，中国的城市化率将达到53.4%；2020年为57.7%；2030年中国城市化率将接近70%，达到67.8%。预计2010年至2030年的20年间，中国城市化率年均增长1个百分点，剔除城镇人口的自然增长，每年将有1300万至1400万人从农村转移至城市。依据目前的人口年龄结构，我们估算，2030年中国60岁至85岁的人口约为4.24亿，占15亿总人口的28.3%。2030年之后，随着人口老龄化迎来高峰，中国的城市化进程将趋于停滞，城市化水平将维持在68%左右。

目前，中国第一产业劳动生产率较低，第二产业劳动生产率最高。这与发达国家三、二、一的排序有所不同，说明中国三次产业的发展尚不平衡。展望未来，我国农业部门和第三产业的劳动生产率均有较大的提升空间，说明中国仍具有产业结构调整的潜力，也印证了中国未来存在城市化率的提升空间。

未来中国第三产业占GDP的比重将超过第二产业，助推中国城市化率跨越“50%-70%”区间。城市化背后的驱动因素是劳动生产率进步所引致的产业结构调整。在城市化率接近50%时，中国第三产业生产效率的提升速度已经超过了第二产业，说明中国产业调整的内在驱动力正在蓄势。

李迅雷：当前，在经济增速回落的背景下，很多人都在思考今后10年中国经济持续增长的引擎，而城镇化再度被主流观点认为是中国经济增长的持久动力，或未来扩大内需的最大潜力，个别经济学家甚至认为城镇化是让中国经济未来20年年均潜在增长率达到8%的主要理由。对此，我并不认同。

目前中国官方公布的城镇化率为51%，这是按常住人口计算，如果按户籍人口，城镇化率只有30%左右，很多学者认为，这两个数据都预示着中国城镇化之路还可以至少延续20年，即城镇化率达到70%。然而，如果换一种角度看城镇化水平，去农村调研看看中国的“农村化率”，会发现农村的青壮年人口已经非常少了，而城镇化率=1-农村化率。如果农村化率很低，是否意味着城镇化率较高呢？

据我们估算，中国现有的第一产业劳动力人数远低于官方统计数据，2011年国家统计局公布的农村从事第一产业的就业人数约为2.62亿，但官方并没有说明这2.62亿农村劳动力中，究竟有多少是全职从事农业劳动，多少是兼职。我们可以从农民纯收入的构成看，有接近40%的收入是工资性收入，可见有很多被纳入“第一产业劳动人口”的实际上主要是从事非农职业，而这部分人的数量约有8，000万。我的计算结论是，目前中国农村主要从事农业劳动的人口大约只有1.6亿，而未来农村可向城镇转移的劳动力数量大约只有4，000到6，000万。这意味着到2020年前后，中国的城镇化进程就大致结束了，目前中国或许已经步入城镇化的后期。如果城镇化率以“城镇非农就业人口”加上“全国非农就业人口”除以全国总人口来估算，则2011年中国的城镇化率已经达到60%了。这也意味着，我们所憧憬的拉动未来经济增长的城镇化因素，其动力已比较有限。

当然我这是从劳动力转移的角度来理解城镇化，也有很多人反驳我说现在城镇化不是简单的劳动力转移，而是要改善生活环境，要提高农村劳动力的生活质量，缩小城乡差距。这是没错，如国家统计局数据，当今农民工在城镇拥有自住房的，仅占外来农民工总数的0.7%，此外，医疗卫生、教育等公共服务也非常不足，这就需要从土地管理制度、户籍制度、公共服务体系（比如医疗、教育、社会保障等）的改革三个方面来开展。而这就要取决于政府是否有决心推进体制改革，以及政府的财力能否支持目前提出的城镇化目标，事实上要实现起来是有一定难度的。因为过去30多年来，政府财政收入大幅增加，企业盈利占GDP比重也不断上升，应该是缩小城乡差距的最好时机。如今，这每一项工作都需要巨额开支，其背景又是在经济减速，政府财政收入减少下进行的。

城镇化的发展模式

《21世纪》：未来中国城镇化的发展模式是什么？

诸建芳：对于中国城市化未来的发展方式，历来就有大城市优先和小城镇优先之争。总体而言，此前中国的城市化政策对中小城镇具有明显的倾向性，而严格控制大城市的发展。2001年以后，中小城镇限制户籍的制度被完全废除。目前，城乡分割主要表现为农村、小城镇与大城市的割裂，这一特征具有“中国特色”。我们认为，2010年中国的城市化率已经站在了50%的“新起点”，未来城市化的发展方式或将由“遍地开花”的“中小城镇化”，向围绕区域性核心城市布局的“城市圈化”转变。根据诺瑟姆总结的规律，当城市化率触及50%的时候，普遍将会出现“城市圈化”的特征。具体表现为：从农村向城市的人口迁移开始减速，城市化的发展方向转为形成城市圈，许多中小城市开始“晋升”为全国性的大城市，人口的迁移主要是小城市人口向城市圈的核心城市迁移，同时辅以农村人口向城市，包括城市圈的核心城市和卫星城市的迁移。

从城市化发展的历史经验看，协调大城市和中小城镇发展的城市圈是未来的发展方向。改革开放以后，尽管我们一直主张发展中小城镇，但是真正发展较快的是围绕北京、上海、广州、深圳等核心城市的中小城镇。除了在加工贸易型经济带动下、以产业聚集为特点发展起的一批工业型中小城镇外，大部分地区的小城镇都发展迟缓，在中西部农业占主导的地区，小城镇的状况尤其凋蔽。这说明，中小城镇一旦与核心城市脱节，难以独立成长。同时，由于存在资源稀缺的国情，分散的城镇建设不利于资源的有效利用，中国的城市化具有采取集约式“城市圈化”发展模式的内在诉求。

当前，发展城市圈的时机已经成熟。城市圈的逻辑就是协同发展的逻辑：一方面，充分发挥核心城市的带动与辐射作用，通过其强大的集聚功能和辐射功能有效带动农村工业化和城市化发展，实现以城市圈带动城市化的跨越。另一方面，在大城市充分发展的基础上，中小城镇可以以大城市生产性服务业为依托，发展制造业；可以发挥其居住功能，为大城市上班族提供居住等生活服务；可以发展农产品加工制造以及服务于农业生产的产业，连接大城市和农村。

李迅雷：我认为未来中国应该搞大城市化，即提升100万人口以上城市的比重，建立都市经济圈，以增长极来带动区域经济发展。同时形成城市发展带或城市集群。如果大力发展小城镇，建设基础设施如学校、医院及各种配套设施的成本，比在大城市建造的成本多50%甚至一倍。只有把产业集中起来，才能够达到规模经济。世界银行称中国有一半以上城市人口没有达到规模经济。所谓城市规模经济是指在一定城市人口规模下，由于外部性等原因所出现的在既定产出规模时的单位产出的成本下降的情况，它只在一定范围内的城市规模水平上出现。全球各国100万以上大城市人口占整个城市人口的比重为72%，而中国只有45%，可见，发展小城镇往往达不到规模经济，导致资源浪费。中小城市如果能够实现规模经济，劳动生产率能提高30%-50%。

此外，大城市化也有利于去行政化，减少资源浪费。因为中国的城镇化过程带有很强的行政化色彩，导致各个地区之间产业同构化，资源错配。过去十多年中，被批准的区域振兴规划和经济技术开发区等数量众多，覆盖了全国各地。据不完全统计，仅2008年以来国务院就批准了21个区域振兴规划。尽管这些规划的推出都是为了拉动经济增长，实现地区间均衡发展，但过去的经验表明这些地区固定资产投资规模的逐年上升并没有带来相应的经济繁荣。行政区划管理体制下的城镇化，不仅容易导致规模不经济，而且容易造成产业同构化和产能过剩。从过去的大炼钢铁闹剧，到如今一哄而上的光伏、风电等新兴产业的盛衰，都反映了各地方政府为了政绩而彼此争夺资源和消耗财力的行政区划体制属性。去行政化下的城市化才是合理的，我们需要的是靠农民走出来的城镇化，而不是靠高速公路、高铁建设人为的城镇化。

挑战与对策

《21世纪》：未来城镇化面临哪些挑战？伴随着城镇化进程的推动，应对哪些方面进行配套改革与改善？

李迅雷：绝大部分人都相信城镇化是推动经济增长的重要因素，这在中国过去30年的城镇化进程中已经被充分证明。但是，从拉美和南亚这些步入中等收入陷阱的国家看，他们的经济停滞不前，但城市化率却仍在提升。据世界银行的数据，在1960年的101个中等收入经济体中，只有日本和亚洲“四小龙”等13个国家和地区先后进入高收入行列。可见，步入中等收入陷阱是大概率事件，当经济增长到了一定阶段，都会遇到发展的瓶颈，而城市化本身只是工业化的结果，而未必是经济增长的源泉。

回顾中国30多年来的城镇化过程，支撑城镇化的主要是工业化，而工业化之所以能如此迅猛地推进，一是靠中国大量廉价劳动力的优势，二是靠行政主导的大规模基础设施投资，从而有效地承接了发达国家的产业转移，让中国成为世界工厂。但中国接下来面临的困难会很多，从企业层面看，低端人力成本的刚性上升，产能过剩、企业杠杆率上升，今后企业会面临利润率下降，投资意愿不足的窘况；从政府层面看，一方面债务水平上升，制约其投资意愿，另一方面基础设施投资项目中盈利性项目比重不断降低，公益性项目比重会不断上升，这就需要消耗更多的财力；从农村转移劳动力层面看，过去30年政府和企业为农民工所支付的酬劳很低，如今，不仅劳动力成本提高，而且随着农民工年龄的增长，子女在城里成长，政府必须提供更多的教育、医疗、福利等公共产品。

有人说城镇化会导致更多的购房等消费需求，从而成为拉动经济的最大内需，为何过去30年的城镇化过程没有让农民工成为买房群体呢？统计显示，农民工在城镇的自有住房拥有率只有0.7%。而未来面对高房价，农民工更没有购买能力，只有靠政府提供廉租房等公共产品，而目前政府所能提供的保障房连城市户籍的低收入群体都难以完全满足。这意味着依托城镇化毫不费力地推动经济高速增长的黄金时代已经过去，今后城镇化率越上升，政府所要支付的成本就越大。

比较日本、韩国、新加坡及台湾地区等成功实现经济转型、成为发达国家和地区的城市化过程，发现其普遍特征是，随着城市化率的上升，贫富差距普遍缩小，基尼系数都在0.4以下，日本、台湾等甚至低于0.3。而那些步入中等收入陷阱的国家在城市化过程中，则无一例外地出现了贫富差距扩大的现象，如巴西的基尼系数甚至超过0.5。而中国2009年的基尼系数为0.47，呈现快速上升趋势，说明中国城镇化过程更接近拉美及南亚国家的特征。这应该足以引起警觉，即中国进入后城镇化阶段后，如果不能有效缩小贫富差距，不仅经济增速会放缓，还有可能步入中等收入陷阱。

中国快速城镇化经历了30多年后，所堆积的问题越来越多，矛盾也愈加尖锐，未来的城镇化应该是风险大于收益，困难多于机遇。尤其在缩小贫富差距和提供公共产品和服务方面，要挑战政府的财政能力底线。此外，未来的城镇化过程能否做到去行政化也非常关键，否则城镇化所带来的成本和压力，与过去相比将不堪忍受。中国经济要健康发展，仍然绕不开改革。

我提出几点对策：一是土地流转，比如允许农村宅基地转让，以此增加农民收益。二是减持非国计民生领域的国有资产、国有股，将减持所获得的收入充实到社保账户中，作为今后对低收入群体的一种补贴，缩小贫富差距。三是要增加财政收支、公共服务、公共投资等运用过程的透明度，强化社会各方的监管职能。

摘自—21世纪经济报道