5·12重建制度遗产：万亿资金的方法论

三年前的5月12日，汶川地震以5600颗广岛原子弹当量震撼西南、西北10省区市44万平方公里土地，夺去数万同胞生命，造成几十万人受伤，摧毁若干田园楼舍。

三年后的5月9日，国务院总理温家宝，在汶川地震灾后恢复重建座谈会上宣布，“五一二”重建目标“基本实现”，灾后恢复重建取得了“决定性胜利”。

数字可作说明：中央财政安排的3026亿元灾后恢复重建基金，带动三省灾区10205亿元资金投入，目前，纳入国家重建规划的“五一二”项目已全部开工建设，完工项目占规划项目的95％，完成投资占规划总投资的95％。

“‘五一二’重建，留下了一个可贵的制度遗产。”原四川省委政策研究室主任萧少秋接受本报记者采访时称，该遗产由万亿资金打造，体现了和谐的中央、地方互动模式。

从数字看，无论受灾面积，死伤人数，还是政府拨付资金，四川重建都构成了“512”重建绝对主体。

在萧少秋看来，四川抗震救灾的奇迹，是央地良性互动模式的奇迹，是中国特色的制度优势。而这个优势的价值，反映了一个更为和谐共进、更为互利共赢的中央和地方、地方和地方的关系。

萧坦言，目前我国政府行政方式正在从“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服务政府”转变之中，他说的央地互动体制，有民主，有集中，不再仅仅是财力问题，更是牵动全局的体制改革。

“从中央到地方，政府不再‘大包大揽’。在金融、土地等一系列关键政策上，通过中央资金和政策的扶持引导，撬动地方资金和资源，已被证明为行之有效的模式。”萧说。

5·12重建制度遗产：万亿资金的方法论

央地良性互动，从资金拨付使用模式，可见一斑。

萧少秋介绍， 从512具体重建过程看，中央决策不再是单纯的批项目拨资金，而在于通过中央资金，撬动地方资金，盘活相关资源。

他从资金总量开始条分缕析。

按照四川省灾后恢复重建委员会提供的数据，四川规划重建纳入国家规划概算8658亿，覆盖四川39个重灾县和极重灾县近3万个重建项目。

在8658亿资金盘子内，外来资金3480多亿，四川需要自行解决5184亿，再加上国家规划外省定1289亿元重建项目，资金缺口总计达6400多亿元。

3474亿外来资金很快到位，外部力量兵分多路火速下达：一是中央下达四川省恢复重建包干基金，金额为2203亿元；二是对口援建资金910亿，包括18个援建省市3880个项目援建资金780亿元，香港、澳门特区援助资金130亿元。

其三是部委援助资金160多亿元，包括中央组织部、全国总工会汇总各省上缴“特殊党费”、“工会会费”80多亿元，财政部提供的国外优惠紧急贷款80亿元；四是社会捐赠资金201亿。

那剩下六千多亿资金缺口怎么办？

这问题一度挠头，但后来的事实证明，四川依然超水平完成庞大的重建任务。截至2011年3月底，四川完成国家灾后恢复重建总体规划项目92.4%，完成投资概算91%；省定灾区县需恢复重建的13647个项目，已完工81.6%，完成投资1052亿元。

不仅如此，六个重灾市州生产总值去年底平均增速15.7%，高出全省0.6个百分点，财政收入平均增速54.5%，高出全省21.5个百分点。

用四川省委书记刘奇葆的话概括，重建让四川“蹲底起跳，摸高居上”。

分析“蹲底起跳”的奥秘，萧少秋指出，原因在于中央开始尝试一种新的授权思路，并非全部包干，而是通过中央资金投入，加之政策引导，撬动地方资金和资源。

据了解，四川灾后重建资金总规划达万亿元人民币。如果以中央财政除以“512”重建投入，预算内带动比为1：3.93；若加上1289亿预算外13647个省定项目，中央对四川的带动比高达1：4.5，也即1元中央财政，带动四川4.5元重建投入。

在“给钱”之余，更加给力的是政策

2008年6月29日，国务院发布《关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》，从财政、税收、金融、产业、土地、就业援助、粮食等诸方面，做出支持恢复重建的系统政策安排。11天后，四川省政府出台支持恢复重建政策的具体细则，涵括10方面47条。

学者们看到，震后三年间，中央落地四川的政策密度史所罕见。

在这些政策的引导下，四川重建的六千多亿资金缺口，也很快得到纾解。

萧少秋介绍，其一，通过调整政府财政支出结构，压缩公用经费支出，整合各类专项资金，筹集了地方政府性重建资金400多亿元。

其次是金融渠道。四川银监局局长王筠权介绍，国务院倾斜四川灾区的金融政策达十几种之多，尤其具有突破性的是，2010年以来存款准备金率连续多次上调，但重灾区地方法人金融机构仍继续执行9%的优惠政策，运用准备金率政策工具支持灾后重建“前所未有”。

如此情形下，震后3年来，四川本外币贷款余额超过解放后57年贷款总和，其中灾后恢复重建贷款占四成左右。

第三是放开投融资政策。四川通过搭建四川发展、四川铁投、四川交投等投融资平台，3年内发放地方政府债券500亿元资金，通过多种渠道放大政府投入的乘数效应，带动不少于2000亿元的项目资金投入。

第四是引导灾区群众自筹资金。在对农村住房落实户均2万元的农房重建补助政策，对城镇住房重建在每户平均补助2.5万元的基础上，给予建房税费减免和房价政策性优惠补助，建立特困群众住房重建贷款担保基金，引导群众投工投劳，自筹建房资金。

土地流转试点跃进

重建过程中，中央对四川土地政策的及时调整，也相当关键。

都江堰市村镇建设局张习平科长告诉记者，严峻的震后安居形势，促使中央放宽各种政策限制，其最大的一个政策就是集体土地的使用，令以产权改革为核心的成都市城乡统筹得以提速。

一个背景是，汶川地震后短期流民压力空前严峻，仅四川省城乡就有近500万套房屋受损，上千万民众无家可归；在8月初北京奥运会开幕前，完成千万民众过渡住房安置任务，成了死命令。

张习平披露，震后两个月，都江堰仅1/10人口住进过渡板房，17万人混居帐篷，时值盛夏，篷内高达40摄氏度，一些群众扛不住。

为此，政府不惜一切代价“决战八一”，储备的几千亩地全部用来建板房，终于在7月30日前建成板房99797间，解决了“帐篷危机”。

然而，板房毕竟只是过渡安置。由于板房安置已几乎用尽储备用地，为了建造永久性安置点，政府不得不另拆几千亩地，为此中央紧急投放特殊土地指标。

此外，国土部门的耕地政策，也及时调整。

据了解，地震导致重灾区耕地灭失17.76万亩，占震前耕地总数的1.15%。震后汶川、理县、北川县耕地的下降幅度分别为20.01%、12.66%、12.00%。为免上千万农民沦为流民，震后30天，国土资源部紧急出台“119号文件”，同意四川“启动用地审批绿色通道，实行特殊供地政策”。

随后国务院出台《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，规定免收新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入，实行划拨供地、降低地价等特殊政策。

在这些政策背景下，此前被认为超前的土地改革试点，也因此加速度推进。

北京大学国家发展研究院院长周其仁很欣慰，他呼吁多年的“以确权为核心”的集体土地改革试点在四川获得转机。

所谓集体用地确权，就是把土地转让权还给农民，逐步实现城乡土地“同地同权，同地同价”。获得资产处分权的农民，从而有了分享城市化进程的权利，进而配合村庄自治，最终形成农民主动性参与经济的内生力量。

“土地确权，让农民成为高价值生产资料供应方，产生了一个意料不到的跨域连锁。”萧少秋说。

都江堰市鹤鸣村村长余跃也表示，“农民最值钱的财产，就是土地”。而在当时情况下，政府不可能无所不包，要恢复数千万灾民的正常生活，只有自救一条路，而农民自救别无他图，唯一手段就是通过确权，让土地值钱，给农民与市场合作的机会，从而解决自己的生活、工作问题。

而由于农村土地盘活后，加之放宽的金融信贷政策，使得省际对口支援工程，也插上了翅膀。相关省市自发启动“结对子”的长效合作机制，设立了产业集聚区灾后恢复重建基金，合作新建了一批省际灾区产业园区，在当地打造了产业集群和专业生产基地。

下一步经验推广成为共同呼声。

据了解，3月份全国“两会”期间，四川省省长蒋巨峰提交议案，建议将以土地产权改革为核心的成都市城乡统筹综合配套试点向全省推广，获得国家发改委积极回应。

摘自—21世纪经济报道